W opinii ETO planowane zmiany w finansowaniu WPR – odejście od tradycyjnego podziału na dwa filary oraz ujęcie wsparcia bezpośredniego i rozwoju obszarów wiejskich w Krajowych i Regionalnych Planach Partnerstwa – w połączeniu ze zmianą podejścia państw członkowskich do kierowania dodatkowych, nieobowiązkowych środków na rolnictwo utrudniają porównanie łącznych wydatków na WPR w obecnym okresie z tymi proponowanymi na lata 2028–2034.
Będą opóźnienia w realizacji dopłat
Wysokość planowanych wydatków na WPR będzie znana po przyjęciu krajowych planów przez Radę. Dopiero wówczas będzie można faktycznie ocenić, na jaki poziom wsparcia mogą liczyć rolnicy w poszczególnych państwach członkowskich.
Europejski Trybunał Obrachunkowy obawia się również opóźnień w wypłatach środków z nowej WPR. Najpierw muszą zostać przyjęte unijne akty prawne, dopiero potem możliwe będzie zatwierdzenie krajowych planów, a następnie przełożenie ich na przepisy krajowe. Jeżeli unijne regulacje i krajowe plany nie zostaną przyjęte na czas, istnieje ryzyko opóźnień w płatnościach dla beneficjentów.
Podział funduszy pozornie w porządku
Audytorzy pozytywnie ocenili decyzję Parlamentu, Komisji i prezydencji Rady z listopada o wprowadzeniu tzw. celu wiejskiego (rural target). Zgodnie z nią państwa członkowskie będą zobowiązane przeznaczyć dodatkowe 10% środków z planów krajowych na obszary wiejskie ponad poziom wydatków obowiązkowych. Z aprobatą spotkała się także propozycja Komisji Europejskiej, aby – m.in. w kontekście umowy UE-Mercosur – państwa członkowskie mogły od 2028 roku korzystać z około 45 mld euro z tzw. przeglądu śródokresowego WPR. Dla Polski przewidziano z tej puli 8,7 mld euro.
Europejski Trybunał Obrachunkowy pozytywnie odniósł się również do utrzymania rozróżnienia na interwencje finansowane w stu procentach z budżetu UE oraz interwencje współfinansowane – mimo zniesienia formalnego podziału na dwa filary. Z budżetu UE w pełni finansowane mają być: degresywne płatności obszarowe, płatności związane z produkcją, płatności ONW i płatności dla małych gospodarstw. Dla pozostałych interwencji – głównie dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, interwencji sektorowych oraz unijnego programu dla szkół – wymagane będzie minimalne współfinansowanie krajowe na poziomie 30%.
Nikt nie oszacował skutków proponowanych rozwiązań
Mechanizm współfinansowania ma jednak zależeć od tego, czy wsparcie pochodzi z obowiązkowej wydzielonej części środków na rolnictwo czy z tzw. części niewydzielonej (wspomniane 10%). Państwa członkowskie będą mogły bowiem przeznaczać dodatkowe środki z puli niewydzielonej na większość interwencji objętych pulą wydzieloną. Ta wydzielona pula ma wynieść 294 mld euro, z czego Polska ma otrzymać około 24,6 mld euro, natomiast część niewydzielona – około 9 mld euro.
W przypadku wydzielonej puli udział krajowy będzie liczony jako odsetek wydatków publicznych, natomiast w odniesieniu do środków z puli niewydzielonej – jako odsetek kosztów szacunkowych. Z punktu widzenia ETO zwiększa to złożoność systemu. Na alokację środków wpływać będzie także to, czy dana interwencja jest obowiązkowa, czy dobrowolna dla państw członkowskich. Krajowe plany będą musiały obejmować i współfinansować niektóre interwencje spoza puli wydzielonej, podczas gdy część interwencji z puli wydzielonej będzie miała charakter dobrowolny.
Europejski Trybunał Obrachunkowy podkreśla, że Komisja nie przeprowadziła analizy, w jaki sposób proponowane rozwiązania mogą wpłynąć na decyzje państw członkowskich dotyczące podziału unijnych i krajowych środków między różne typy interwencji. Ze względu na skalę zmian oraz dużą elastyczność, jaką otrzymują państwa członkowskie przy tworzeniu krajowych planów, realistyczne oszacowanie skutków tych propozycji dla struktury wydatków jest – zdaniem Trybunału – bardzo trudne.
Są wątpliwości, czy będzie łatwiej?
Europejski Trybunał Obrachunkowy wątpi, czy zapowiadane przez Komisję „radykalne ograniczenie” przepisów dotyczących planowanego wsparcia dla rolników przełoży się na rzeczywiste uproszczenia. Państwa członkowskie zyskają, co prawda, większą swobodę w projektowaniu i wdrażaniu interwencji, ale będą musiały w krajowych planach szczegółowo określić warunki kwalifikowalności. Zdaniem Trybunału nie ma więc gwarancji, że uda się uniknąć nadmiernej złożoności przepisów dla rolników i agencji płatniczych. Jako przykład ETO przywołuje doświadczenia z wprowadzeniem ekoschematów w okresie 2023–2027.
Krytycznie oceniono również przyznanie państwom członkowskim wiekszej swobody w definiowaniu podstawowych terminów, takich jak „aktywny rolnik” czy „mały rolnik”, kluczowych dla spójnego stosowania WPR w całej Unii. Brak jasnych, wspólnych ram może prowadzić do zakłóceń konkurencji między rolnikami. Europejski Trybunał Obrachunkowy zwraca ponadto uwagę, że w projektach regulacji dotyczących przyszłej WPR formalna definicja aktywnego rolnika została usunięta, choć sam termin nadal się pojawia. Zamiast niej państwa członkowskie zostaną zobowiązane do zdefiniowania w planach pojęcia podstawowej działalności rolniczej.
Skutki degresywności dopłat
Trybunał ma również zastrzeżenia odnośnie do proponowanego sposobu stosowania degresywności płatności obszarowych, choć samo zróżnicowanie poziomu wsparcia ocenia zasadniczo pozytywnie. Zauważa, że zgodnie z sugestiami KE przeciętna krajowa płatność do hektara powinna mieścić się w przedziale 130–240 euro.
Ponieważ Komisja nie przedstawiła analizy skutków degresywności na poziomie gospodarstw, ETO dokonał własnych szacunków. Wynika z nich, że przy średniej płatności 130 euro/ha degresywność objęłaby gospodarstwa o powierzchni powyżej 154 ha, natomiast limitowanie dopłat – gospodarstwa powyżej 1615 ha. Przy średniej płatności 240 euro/ha degresywność dotyczyłaby gospodarstw powyżej 83 ha, a limitowanie – powyżej 875 ha.
Więcej dla małych i więcej dla ONW
Pozytywnie oceniono podwyższenie maksymalnej rocznej kwoty płatności dla małych gospodarstw do 3000 euro (z dotychczasowych 1250 euro), co ma zrekompensować rezygnację z innych form wsparcia. Jednocześnie ETO zwraca uwagę, że państwa członkowskie będą mogły stosować zróżnicowane stawki wsparcia dla różnych grup rolników i/lub obszarów geograficznych. Komisja nie przedstawiła jednak zaleceń dotyczących sposobu definiowania małego gospodarstwa.
Trybunał pozytywnie ocenił utrzymanie płatności dla obszarów z naturalnymi ograniczeniami lub innymi szczególnymi utrudnieniami (ONW). W nowej WPR zaproponowano, aby kraje członkowskie mogły wyznaczyć dodatkowe 2% powierzchni użytków rolnych jako obszary dotknięte szczególnymi ograniczeniami, określonymi na poziomie krajowym. Wartość 2% ma być liczona w odniesieniu do całkowitej powierzchni użytków rolnych w danym państwie. Komisja nie wskazała jednak, jakimi kryteriami państwa członkowskie powinny kierować się przy wyznaczaniu tych dodatkowych obszarów.
Pozytywnie oceniono także propozycję nałożenia na wszystkie państwa, na których terenach występują problemy z zanieczyszczeniem wód wynikającym z nadwyżek azotu, obowiązku wprowadzenia dedykowanego wsparcia dla ekstensyfikacji systemów chowu zwierząt lub dywersyfikacji działalności rolniczej. Niedoprecyzowano jednak, w jaki sposób ma być obliczany nadmiar azotu.
Ekoschematy i rolno- -środowiskowe w jednym
Trybunał odniósł się również do propozycji połączenia rocz nych ekoschematów i wieloletnich działań rolno-środowiskowo-klimatycznych w jedną interwencję o charakterze rocznym lub wieloletnim. Państwa członkowskie będą musiały przeznaczyć w swoich planach krajowych co najmniej 43% środków na cele klimatyczne i środowiskowe. Zdaniem ETO skuteczność tych działań będzie w dużej mierze zależała od sposobu ich wdrażania oraz poziomu środków przeznaczonych przez poszczególne państwa.
Pozytywnie oceniono propozycję zwiększenia wsparcia dla gospodarstw przechodzących na produkcję ekologiczną. Rolnicy decydujący się na taki krok będą mogli otrzymać do 200 000 euro, pod warunkiem że państwo członkowskie zatwierdzi plan działań na rzecz transformacji.
Zamiast GAEC – praktyki ochronne
Europejski Trybunał Obrachunkowy przychylnie odniósł się do zastąpienia dziewięciu norm GAEC praktykami ochronnymi oraz do możliwości lepszego dostosowania ich do potrzeb rolników w poszczególnych krajach. Państwa członkowskie będą mogły również wprowadzać szczególne zwolnienia lub tymczasowe derogacje od tych praktyk.
Zgodnie z propozycjami Komisji, kontrola przestrzegania praktyk ochronnych nie będzie już należeć do agencji płatniczych, lecz do właściwych organów odpowiedzialnych za kontrole w obszarach środowiska, klimatu, zdrowia publicznego i dobrostanu zwierząt – analogicznie jak w przypadku warunkowości społecznej. Odejście od obowiązku przeprowadzania minimalnej liczby 1% kontroli na miejscu lub kontroli zdalnych zwiększy swobodę państw członkowskich przy projektowaniu systemów kontroli i sankcji, ale – jak podkreśla ETO – obniży poziom nadzoru na szczeblu UE i niesie ryzyko nierównomiernego stosowania praktyk ochronnych.
Więcej elastyczności, ale nie pieniędzy
Trybunał ocenił również propozycje dotyczące wsparcia narzędzi zarządzania ryzykiem. Pozytywnie przyjęto zwiększenie swobody państw członkowskich przy projektowaniu tych instrumentów oraz ustalaniu sposobu kalkulacji odszkodowań na poziomie rolnika lub sektora. Jednocześnie ETO zwraca uwagę, że mimo deklarowanej ambicji w tym obszarze projekty rozporządzeń WPR nie przewidują dodatkowych środków na szersze wykorzystanie narzędzi zarządzania ryzykiem przez rolników, poza rozwiązaniami ujętymi w interwencjach sektorowych.
Z zadowoleniem przyjęto natomiast wprowadzenie szczegółowych kryteriów uruchamiania płatności kryzysowych dla rolników w przypadku klęsk żywiołowych. Europejski Trybunał Obrachunkowy skrytykował jednak proponowane podejście do uruchamiania i wygaszania nadzwyczajnych środków w sytuacjach zakłóceń rynkowych. W przypadku klęsk żywiołowych instrumenty nadzwyczajne uruchamiane na poziomie UE miałyby być aktywowane dopiero po pełnym wykorzystaniu krajowych płatności kryzysowych dla rolników.
Przeczytaj także: Kredyty preferencyjne dostępne. Nawet 0,5% oprocentowania dla rolników
Pomoc dla młodych tak, ile – według uznania
Pozytywnie oceniono również propozycję wprowadzenia obowiązku uwzględnienia w krajowych planach strategii odnowy pokoleniowej w rolnictwie, obejmującej zestaw działań wspierających młodych rolników. Zdaniem ETO takie podejście daje państwom członkowskim szansę na bardziej spójne i konsekwentne wsparcie tej grupy, podczas gdy dotychczas było ono słabo zdefiniowane i mało ukierunkowane.
W odróżnieniu od WPR 2023–2027, Komisja nie proponuje jednak sztywnego pułapu wydatków na odnowę pokoleniową. Zaleca jedynie, aby państwa członkowskie przeznaczyły na „pakiet startowy” dla młodych rolników co najmniej 6% środków wydzielonych na rolnictwo. Gdyby rekomendacja ta została w pełni zrealizowana, oznaczałoby to ponad dwukrotny wzrost średniej obecnej alokacji na ten cel.
Magdalena Szymańska
