Państwowa ziemia bezprawnie użytkowana według NIK

NIK wyliczyła, że tylko na terenie 19 skontrolowanych jednostek (siedem oddziałów terenowych Agencji Nieruchomości Rolnych, cztery Regionalne Zarządy  Gospodarki Wodnej, osiem Zarządów  Melioracji i Urządzeń Wodnych) w latach 2009 -2012 do kasy państwa nie wpłynęło 30 mln zł opłat za korzystanie z gruntów państwowych. W skali całego kraju zjawisko to może dotyczyć co najmniej 12 proc. terenów należących do skarbu państwa. Proceder ten jest  dochodowy dzięki możliwości otrzymania dopłat unijnych. Na terenach należących do kontrolowanych jednostek tylko w latach 2009 - 2012 bezprawni użytkownicy otrzymali prawie 76 mln zł dopłat.  Pozwala im na o obowiązujący stan prawny - w tym celu wykorzystują przepisy ustawy  o płatnościach bezpośrednich. Aby uzyskać dopłaty, nie trzeba być właścicielem ani dzierżawcą ziemi, lecz jedynie wykazać jej użytkowanie. NIK w wyniku kontroli postuluje zmiany w ustawie, które pozwolą na wyeliminowanie takich bezprawnych użytkowników ze starań o dopłaty unijne.

Obecny stan prawny pozwala na zawieranie legalnych umów na dzierżawę ziemi z bezprawnymi użytkownikami. Tym samym nielegalne działanie nie jest przeszkodą w późniejszym zawarciu legalnej umowy. Samowolnymi użytkownikami gruntów są najczęściej byli dzierżawcy, którym wygasła umowa lub osoby, które zajęły aktualnie niewykorzystane grunty. Powszechnym zjawiskiem stało się też bezprawne zajmowanie gruntów dzięki wiedzy pozyskanej z ogłoszeń o przetargach. Proceder ten przybrał też charakter zorganizowany, gdyż grunty na terenie całego kraju zajmowane są przez spółki o podobnej nazwie, mające te same władze i siedzibę. W oparciu o te zjawiska NIK zaleciła zmiany w prawie, które uniemożliwią bezprawnym użytkownikom starania  o legalną dzierżawę gruntów skarbu państwa.

Przepisy prawa nie pomagają też tym instytucjom publicznym, które decydują się na podjęcie działań prawnych w celu odzyskania ziemi lub windykacji należności. Kontrola pokazała, że sporadyczne próby kierowania takich spraw do innych organów kończyły się niepowodzeniem. Nawet w przypadku skierowania sprawy do sądu cywilne postępowania sądowe trwają po kilka lat, a ostatecznie do przejęcia gruntu dochodzi dzięki egzekucji komorniczej. Próby zawiadamiania organów ścigania o samowolnym korzystaniu z gruntów są także nieskuteczne z powodu braku odpowiednio dolegliwych sankcji prawnych  zarówno w kodeksie karnym (który przewiduje sankcje jedynie za wkroczenie na tereny ogrodzone)  jak i w kodeksie wykroczeń (grzywna do 500 zł lub nagana).

Kontrola pokazała, że także działania (lub ich brak) samych jednostek kontrolowanych sprzyjają bezprawnemu przejmowaniu ich gruntów. 

•             Nadmierna wyrozumiałość instytucji publicznych dla samowolnych użytkowników. Dyrektorzy większości skontrolowanych oddziałów terenowych ANR w niektórych przypadkach nie podejmowali działań lub dopiero po kilku latach usiłowali odzyskać  grunt  (Olsztyn, Gdańsk, Poznań, Szczecin, Wrocław)  lub wyegzekwować  zaległy czynsz. Dyrektorzy RZGW w Poznaniu i Wrocławiu w ogóle nie przewidzieli możliwości wzywania zidentyfikowanych osób bezprawnie użytkujących ziemię do jej wydania.

•             Brak wiedzy o bezumownych użytkownikach na swoim terenie. Choć ze skontrolowanych 19 jednostek aż w 17 użytkowano samowolnie ziemię, wiedziało o tym tylko 9 (wszystkie oddziały terenowe ANR oraz RZGW w Poznaniu i Wrocławiu). Tymczasem kontrola NIK pokazała, że to zjawisko w latach 2009 - 2013 dotyczyło  np. aż 8 proc. terenów administrowanych przez ANR oraz ok. 4 proc. przez RZGW i ZMiUW. Szefowie jednostek kontrolowanych tłumaczą  się koniecznością zlecania pracownikom innych zadań, będących priorytetami ich działalności ich instytucji. NIK zauważa jednak, że nie wykorzystują narzędzi, które mają do dyspozycji. Dobrym źródłem informacji o wszystkich użytkownikach (w tym bezprawnych) są bazy danych prowadzone przez ARiMR.  Zawierają one dane osób otrzymujących dopłaty unijne. Jednak są one wykorzystywane zaledwie w niewielkim stopniu.

•             Złe traktowanie i utrudnianie wnioskodawcom  chcącym  legalnie wydzierżawić ziemię.  Rozporządzenie MRiRW zobowiązuje ANR do wydzierżawiania gruntów w drodze przetargu. Minister Środowiska nie uregulował tych kwestii dla gruntów wodnych związanych z gospodarką rolną. W efekcie powszechną praktyką w tych jednostkach stało się nie podawanie do wiadomości publicznej informacji o terenach przeznaczonych do odpłatnego korzystania. Oddawano je na podstawie niejasnych zasad, nierówno traktując wnioskodawców, a często nawet w sposób lekceważący. Wnioski o legalną dzierżawę nieraz czekały na rozpatrzenie nawet dwa lata. Jednocześnie prawie wszystkie skontrolowane RZGW  stawiały swoich pracowników na uprzywilejowanej pozycji. Wydzierżawiały im swoje grunty, a w dwóch przypadkach nawet  z 50 proc. zniżką (Warszawa, Gdańsk). Z kolei w żadnym ze ZMiUW w ogóle nie opracowano  procedur regulujących tę kwestię.  Takie postępowanie nie sprzyja legalnym wnioskodawcom, natomiast wyraźnie zwiększa ryzyko korupcji - zauważa NIK.

NIK w trakcie kontroli wykryła przypadki bezprawnego korzystania z gruntów przez pracowników jednostek kontrolowanych (ANR Olsztyn, ZMiUW Elbląg, RZGW Gdańsk). Jest to sytuacja szczególnie naganna, gdyż ich zadaniem jest administrowanie i ochrona terenów państwowych. Izba powiadomiła o tych przypadkach  Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

•             Osoby chcące legalnie wydzierżawić czy nabyć ziemię często ponoszą konsekwencje braku wiedzy instytucji publicznych o powierzchni, liczbie i aktualnym stanie zagospodarowania powierzonych im terenów. Z 19 skontrolowanych ponad połowa (11 jednostek) nie miała aktualnych danych, a w kilku przypadkach dopiero d kontrolerów NIK dowiadywali się o terenach, którymi powinni zarządzać. W rezultacie osoby chcące legalnie użytkować ziemię bywały odsyłane do innych podmiotów. Szczególnie jaskrawym przykładem była sytuacja osób zwracających się do warszawskiego oddziału ZMiUW, następnie  urzędu gminy Brańszczyk oraz starostwa powiatowego w Wyszkowie. Wszędzie otrzymywali informację, że urzędy te nie są kompetentne do zawarcia umów, a stan prawny terenów wymaga uregulowania. W rezultacie osoby te użytkowały grunty bez umowy. W wyniku tych ustaleń NIK powiadomiła Ministra Administracji i Cyfryzacji o problemie dotyczącym nieuregulowanego stanu prawnego gruntów należących do skarbu państwa.

Skala i rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości pokazują, że istnieje potrzeba podjęcia wielokierunkowych działań. NIK zaleciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Środowiska wzmocnienie nadzoru nad działaniami podległych sobie jednostek. W przypadku Agencji Nieruchomości Rolnych chodzi tu szczególnie o należyte zagospodarowanie gruntów, zabezpieczenie przed nieuprawnionym wykorzystywaniem i aktualizację danych o stanie mienia. Oddziały terenowe powinny jak najszybciej podjąć działania prawne zmierzające do odzyskania nieruchomości oraz zaległych opłat. W przypadku gruntów rolnych związanych z gospodarką wodną  (administrowanych przez RZGW i ZMiUW)  NIK zaleca dodatkowo uporządkowanie stanu prawnego tych terenów oraz zapewnienie równych zasad traktowania osób zainteresowanych dzierżawą.

W wyniku kontroli NIK sformułowała także następujące wnioski de lege ferenda do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o podjęcie prac nad zmianą:

•             ustawy o płatnościach bezpośrednich w taki sposób, aby osoba nie będąca właścicielem musiała wskazać inny tytuł prawny, na podstawie którego użytkuje ziemie i w związku z tym ubiega się o dopłaty unijne;

•             ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi  skarbu państwa w taki sposób, aby wykluczyć z przetargów użytkowników zajmujących ziemię bez umowy.

NIK